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La legislación nació como un instrumento de defensa a la estabilidad macroeconómica y llegó a referencia impositiva
En sus 18 años de aplicación la Ley de Hidrocarburos ha pasado por varias etapas, que van desde su misión original de ser fuente de estabilidad macroeconómica, fomentadora del uso de energías alternativas hasta ser un referente impositivo.
La legislación, marcada con el número 112-00, nació con el argumento de “que la estabilidad macroeconómica es una condición necesaria para lograr un crecimiento económico sostenido y que, por tanto, su preservación es de interés nacional”. Luego sirvió para que el fisco descubriera que el sector combustible era una especie de “mina” sin explotar.
Desde que inició su papel normativo, la legislación fue revelando el potencial impositivo del sector de los hidrocarburos, lo que motivó que en tres leyes de reforma fiscal posteriores se crearan o aumentaran nuevos impuestos alrededor de los derivados de petróleo.
El punto de partida para la aprobación de la Ley 112-00 fue la situación que se había creado en torno a los precios de los carburantes, cuya tributación y precios eran fijados discrecionalmente por el Gobierno, provocando incluso deudas elevadas que afectaban a la economía del país. Para la fecha de la propuesta legislativa, la Refinería de Petróleo, de propiedad compartida por el Estado dominicano y la empresa Shell, manejaba en forma absoluta el mercado de los combustibles. La ley ayudó a expandir el mercado y a que más actores incursionaran en importación y distribución de combustibles.
Uno de los considerandos de la Ley 112-00 plantea que República Dominicana es un importador neto de energía primaria, condición que se realiza esencialmente importando toda la demanda de petróleo y combustibles derivados a precios que están sujetos a variaciones que se determina en el mercado internacional. Otro argumento de la ley fue que la factura de petróleo y derivados gravita marcadamente sobre la economía del país y en consecuencia, convenía introducir medidas que incentiven el consumo racional de los combustibles.
Argumentos estatales
Al proponer la ley, el Poder Ejecutivo de entonces alegó que adicionalmente era importante incentivar el consumo de aquellos combustibles con menor efecto negativo sobre el medio ambiente, así como la introducción al mercado nacional de otros combustibles de menor impacto ambiental. Y enfatizaba que el Estado Dominicano estaba obligado a honrar sus compromisos financieros para poder mantener el crédito y garantizarle al país acceso a nuevos recursos y fuentes de financiamiento. El argumento de la estabilidad macroeconómica fue reiterativo a lo largo de las motivaciones de la ley . Para justificar esa insistencia, otro alegato fue que para garantizar la estabilidad macroeconómica era necesario hacerle frente a los compromisos financieros con fuentes de ingresos del Estado que no generen una expansión monetaria y que desencadenen efectos adversos al buen desempeno de la economía.
En la búsqueda de un mecanismo de recaudación fiscal distinto al “diferencial del petróleo” que implicaba un alto grado de discrecionalidad, lo cual en determinadas circunstancias provocaba distorsiones en la economía nacional, el Gobierno optó por crear un impuesto específico, indexable cada tres meses, que comenzó con una cuota de RD$18.00 al galón de gasolina premium, RD$15.00 a la tipo regular, RD$6.30 al gasoil premium (que era la variedad o tipo utilizado entonces), RD$5.0 al tipo regular, RD$5.0 al kerosene y RD$1.75 al avtur.
Para entonces, el gas licuado de petróleo (GLP) quedó fuera del alcance impositivo de la ley, y la misma norma creó un mecanismo de protección para que las amas de casas no fueran afectadas por las alzas semanales que pudieran presentarse en los derivados de petróleo. Fue un precio fijo referido al nivel que existía al momento de promulgación de la ley. El cumplimiento de ese mandato fue irregular y de poca duración.
La protección impositiva para el GLP se perdió con la Ley 405-06 de reforma fiscal, la cual además dio inicio a la expansión del peso de los impuestos sobre los hidrocarburos, que ya son la segunda fuente de recaudación por impuestos indirectos, solo superados por el ITBIS. Esa legislación estableció un impuesto de 16% ad valorem sobre todos los derivados de petróleo, con una aplicación excepcional de un 6.4% para el avtur, el combustible para aviones de turbina.
El origen de la tributación formal y de la creación de reservas económicas para fomentar actividades vinculadas a los combustibles está en la Ley 112-00, la cual instruyó un “fondo especial” para dos objetivos declarados de alto interés nacional: fomento de programas de energía alternativa, renovables o limpias, y un programa de ahorro de energía.
La ley mandaba al Poder Ejecutivo coordinar la asignación de los recursos afectados a ese fondo entre las instituciones públicas responsables de perseguir los objetivos señalados en la norma. El indicado fondo fue constituido a partir del 1˚ de enero del 2002 con un 2% de los ingresos generados por la propia ley, con un aumento anual de un 1% hasta alcanzar el 5% .
Legislación no es la única que crea tasas
En tanto, la reforma fiscal para la eficiencia recaudatoria, creada por la Ley 253-12, de noviembre del 2012, creó otro fondo, con cargo a los combustibles. Ahora, la Ley de Hidrocarburos es el centro de demandas de los sindicatos, federaciones y movimientos “choferiles” que reclaman su modificación, para que el Gobierno rebaje los precios de los hidrocarburos. Alegan que la fórmula utilizada semanalmente para fijar los precios de los carburantes no es transparente.Pero no toda la carga impositiva que arrastran en su precio final los combustibles es aportada por la Ley 112-00. En el costo hoy de un galón de gasolina regular (RD$230.20) hay una contribución de RD$63.83 derivada de esa legislación, pero también impacta un componente de RD$18.14 proveniente de la Ley que creó el impuesto ad valorem.Retrasar la indexación es la vía de no subir los precios.
